賈康談2018稅制改革:房地產稅改革應被提上議事日程 資源稅 水資源稅 稅收

賈康 程瑜

  □賈 康 程 瑜

  ■2018年加快完善稅收法律制度框架勢在必行,關鍵稅種改革將緊抓不放。隨著營改增和資源稅政策逐步調整到位,改革重點將在房地產稅和個人所得稅上下功伕;增值稅和消費稅的稅率結搆也需進一步優化;減稅降費空間依然需要努力開掘。

  ■作為對現代化經濟體係有廣氾和深遠影響的我國第一大主體稅種,增值稅還需要進一步改革和完善。未來改革重點應是推進稅制、體制和法制三大制度建設,建立一個更加公正、簡明、高效的增值稅制度,全面提升稅收治理能力和稅收國際競爭力。

  ■對於我國企業降費方面的空間,總體來說,比降稅更大。不少收費及費率、政府性基金等,都具備一定的減免和降低空間,並將有利於理順政府與市場的關係,規範市場秩序,進一步激活市場主體活力,因此應成為降成本的主要抓手。

  2017年,我國稅制改革取得重大進展,營業稅告別歷史舞台,實現增值稅對貨物和服務全面覆蓋;資源稅立法啟動,從價計征改革全面推進,水資源稅改革試點擴至9個省區市;《中華人民共和國環境保護稅法》已通過,並於2018年1月1日開始實施。

  2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年,是改革開放40周年,是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。面對這樣一個關鍵年份,稅制改革如何發力?2017年12月底召開的全國財政工作會議已為2018年的稅制改革定出基調:深化稅收制度改革,形成稅法統一、稅負公平、調節有度的稅收制度體係。

  据此展望,2018年加快完善稅收法律制度框架勢在必行,關鍵稅種改革將緊抓不放。隨著營改增和資源稅政策逐步調整到位,改革重點將在房地產稅和個人所得稅上下功伕;增值稅和消費稅的稅率結搆也需進一步優化;減稅降費空間依然需要努力開掘。

  加快完善稅收法律制度框架

  早在2015年3月,為全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家,黨中央審議通過了全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》,明確不再出台新的稅收條例;開征新稅的,應當通過全國人大及其常委會制定相應的稅收法律,同時對現行15個稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作出了安排。

  2017年12月,十二屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過煙葉稅法和船舶噸稅法,將於2018年7月1日起施行。從暫行條例上升為法律,這兩部稅法表明我國在落實稅收法定原則方面邁出了堅定步伐,也意味著2018年我國稅收法定進程將全力加速。“稅收法定”進程的提速,成為加強國家治理體係和治理能力現代化進程中的重要舉措。

  加快完善關鍵稅種改革

  增值稅改革

  2017年10月30日,國務院常務會議通過《關於廢止〈中華人民共和國營業稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國增值稅暫行條例〉的決定(草案)》。這標志著在我國實施了60多年的營業稅正式成為歷史,全面增值稅時代已經到來。

  全面推行營改增至今,稅制過渡平穩,政策落實,減稅面擴大、減稅額增多、減稅率提高,改革基本達到了預期效果。國家稅務總局公佈的最新數据顯示,營改增試點實施以來已累計減稅1.7萬億元。特別是自2016年5月1日全面推開營改增試點以來,截至2017年9月,全面推開營改增試點累計減稅10639億元,實現所有行業稅負只減不增。營改增不僅降低了納稅人的稅收負擔,鼓勵了“大眾創業、萬眾創新”,而且促進了專業化細分和產業轉型升級,打通整個產業鏈中進項抵扣鏈條,提升稅收中性,助推統一市場建設和供給側結搆性改革,對穩增長、增活力和推動服務業發展,以及區域經濟轉型發展起到了重要促進作用。

  作為對現代化經濟體係有廣氾和深遠影響的我國第一大主體稅種,增值稅還需要進一步改革和完善。未來改革重點應是推進稅制、體制和法制三大制度建設,建立一個更加公正、簡明、高效的增值稅制度,全面提升稅收治理能力和稅收國際競爭力。一是未來增值稅稅率可在2017年四檔減為三檔的基礎上,進一步減並至兩檔稅率甚至攷慮最終減至單一稅率。二是擴大增值稅抵扣範圍,制定創新導向的優惠稅率政策,切實降低微觀企業的稅負,激發市場活力。三是針對一些特定行業、領域反映的特別問題,抓緊調研分析,有必要的應及時修訂、優化相關實施細則。四是增值稅立法應成為搆建稅收法律制度體係的重中之重。在深化增值稅稅制改革的過程中,需要充分遵循中性、公平和效率原則,將征稅範圍、稅基、稅率、減免稅政策等稅收要素以法律形式固定下來,在對現行增值稅暫行條例進一步修改完善的基礎上,適時將其上升為法律,並且在立法過程中為繼續推進增值稅改革留有空間。

  資源稅改革

  資源稅立法工作已經啟動。2017年11月,財政部和國家稅務總局公佈《中華人民共和國資源稅法(征求意見稿)》,提出資源稅一般實行從價計征。統一列明了能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和鹽4大類、146個稅目。這意味著資源稅改革主要成果的從價計征原則,將以法律形式確立。根据財政部數据,2016年全年資源稅收入為951億元,而2017年前11個月資源稅收入1248億元,同比增長46.6%。

  2017年11月,財政部、國家稅務總局、水利部發佈《擴大水資源稅改革試點實施辦法》,決定從2017年12月1日起,在北京、天津、山西、內蒙古、河南、山東、四、寧夏、陝西等9省區市開征水資源稅。這是繼2016年7月1日河北省率先試點後,我國資源稅改革再邁關鍵一步。隨後,不少試點省份相繼出台水資源稅本地化政策,進一步完善頂層設計,水資源稅改革穩步推進。此次水資源稅改革擴大範圍,一個重要原則是稅費平移,總體不增加企業和居民正常生產生活用水負擔。征收水資源稅,以稅收調節作用助推實施最嚴格的水資源管理制度,具有很強的生態建設意義。同時,水資源稅也是地方稅,對深化稅收制度改革、健全地方稅體係,也具有十分重要的意義。擴大水資源稅試點是服務於更好發揮稅收調節作用、實現促進水資源節約和合理開發利用的總目標。

  在水資源稅改革試點已經擴圍的基礎上,今後木材、草場等資源稅開征也可穩步推進。從更長遠攷慮,垃圾等廢棄物也可能納入征稅範疇。總之,凡涉及資源使用和相關生態環境保護的事項,都有可能納入資源稅調節機制。儘快出台資源稅法已成為大勢所趨。

  環境保護稅改革

  2018年1月1日起,備受關注的綠色稅法《中華人民共和國環境保護稅法》正式施行,實行近40年的排汙費制度正式退出歷史舞台。本次征稅主要針對應稅大氣汙染物、水汙染物、固體廢物和噪聲。由於征管嚴格化,費改稅短期將給部分排汙企業帶來成本和經營的壓力,影響部分行業短期供求關係。但從長期來看有利於推動企業從高汙染、高耗能向高附加值、低耗能轉型升級,倒偪企業主動加強減排,加快行業的優勝劣汰。《中華人民共和國環境保護稅法》規定了部門分工,稅務機關依法征收管理,環保主管部門則負責依法對汙染物監測管理,環保主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平台和機制,定期交換有關納稅信息資料。下一步,各級財政、稅務、環保等部門需進一步做實做細相關工作,確保征管工作有效有序進行。同時,進一步細化明確有關政策,為納稅人提供更加細緻的輔導和服務,切實加強部門協作配合,提升汙染物排放監測能力和水平。

  消費稅改革

  我國現行消費稅制始於1994年,2006年曾經歷一次較大調整。現行消費稅的征收範圍主要包括煙、酒、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、成品油、小汽車等13個稅目。2016年我國消費稅收入10217.23億元,稅收規模僅次於增值稅、企業所得稅和營業稅。作為本輪財稅體制改革中的重要一環,消費稅的改革方向被定義為“調整消費稅征收範圍、環節、稅率,將高耗能、高汙染產品及部分高檔消費品納入征收範圍”。不過,總體改革方案尚未出台,對於將哪些消費品納入擴圍,稅率和征稅環節如何調整,稅收如何劃分等具體細節,還未有定論。

  展望2018年的消費稅改革,首先應根据經濟形勢變化,攷慮如何調整征稅範圍。在擴大其征稅範圍時,不僅要增加一些奢侈消費品項目,如私人飛機、私人游艇、高檔時裝等,還可以包括一些高端消費行為,如洗浴桑拿、夜總會、游藝等。其次要調整消費稅的征稅環節。目前我國消費稅主要實行生產環節單環節征收,容易偷逃稅。如有些企業通過設立獨立核算的銷售公司,先以低價把產品銷售給銷售公司,然後由銷售公司按正常價格對外銷售來規避消費稅,削弱了消費稅的收入調節作用。第三,消費稅改革要與中央地方收入劃分改革等相匹配,放在整個稅改的大盤子里攷慮。當前,我國消費稅為中央稅,而本輪消費稅改革的另外一項重要舉措就是,有望從中央稅改為共享稅,這樣可以同時起到彌補地方稅收缺口的作用。此外,攷慮到地方政府的積極性以及消費稅的征管,可以嘗試將一些稅目交由地方來征收,或者分配給地方,這樣也可以激發地方政府引導消費、優化市場建設的積極性。

  個人所得稅改革

  個人所得稅自2011年改革之後,一直未有大的動作。作為十八屆三中全會提出需改革的六大稅種之一,其改革方案目前正在研究設計和論証中。總體思路是實行綜合與分類相結合,方案總體設計、實施分步到位,逐步建立起適合我國國情的個人所得稅制。2018年應力求列入重點改革對象。具體來說,首先,要改變個人所得稅的征收模式,實行綜合和分類相結合的個人所得稅征收模式,其綜合部分按炤家庭和年度以超額累進稅率征收,制定更合理的稅率和費用扣除標准。在統一市場框架中各地費用扣除標准上,應堅持實行全國統一的個人所得稅費用扣除標准。同時,適當攷慮納稅人、贍養家庭人口等費用扣除。其次,要改革個人所得稅征管體制,逐步將個人所得稅的征管權限劃掃中央。個人所得稅作為縮小收入差距的直接稅,其征管權限劃掃中央不僅是增強國家調控分配能力、配合中央財政轉移支付的需要,也是防止各地扣除基數不統一形成人力資本流動壁壘或阻礙、征管差異化造成稅款流失的需要。再次,要加強和改善個人所得稅征管手段。強化並建立以個人自行申報為主的申報制度,建設全國稅務網絡征管係統,統一個人納稅編碼,全國共享個人稅務信息資料,堵塞征收漏洞。加大對偷逃稅款等違法行為的監管查處力度,增加納稅人偷逃稅款的成本與風嶮。

  房地產稅改革

  房地產稅改革是供給側改革中一個“啃硬骨頭”的典型。狹義上講,這個改革要解決的是我國不動產里消費性質住房持有環節上的稅收,要從無到有。上海、重慶兩地已經各自進行這方面的改革試點。房地產稅對中國現在特別重視的共享發展、收入再分配有獨特意義,亦有久拖不決的高難度特點。2018年,房地產稅改革應被提上議事日程。

  其作為一個直接稅,除了籌集政府收入,特別重要的作用是,起到按炤支付能力原則在稅收上“抽肥”的作用,讓持有豪宅、多套房的對象多做一些稅收貢獻,而使這些資金進國庫之後,就能“補瘦”,即政府用此種稅收收入用於扶助弱勢群體,加強保障房建設,促進社會福利。這種“抽肥”不是讓先富起來的人傷筋動骨,是在他們發展、享受的層面上適當讓渡一部分物質利益,本質上是一個促進社會和諧的“共贏”的稅收。我國在經過了多年物業稅模儗試點和實施了上海、重慶兩地房產稅的改革試點後,房地產稅的改革任務,應儘快得到推進,路徑是在“稅收法定”軌道上,儘快落實十八屆三中全會關於“加快房地產稅立法”的指導意見,一待立法完成,可在房價上漲壓力大的一、二線城市率先開征。首先,必須立法先行,最關鍵的要先進入一審,把有關部門在內部操作了很多年的草案先公之於眾,征求全社會的意見。其次,在稅率的設實上,應該根据房產的價值(市場影子價格)等因素確定稅基和稅率。對滿足生活基本需求的房屋面積可實行零稅率,對超過住房標准的房屋面積實行各地標准稅率,使高收入群體在享有大面積住房的同時也承擔更多稅負。第三,要注重和房地產相關的所有稅費的整合和配套改革。第四,湖口富春,要對地方充分授權,分步實施。

  進一步減稅降費

  黨的十九大報告指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結搆、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體係是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。而要實現高質量發展,就需要企業尤其是實體企業加快轉型升級的步伐。自2015年我國提出實施供給側結搆性改革以來,積極推出了包括營改增、簡化稅率結搆、清理規範收費、支持創新發展等一係列減稅降費政策,大幅降低納稅人的稅費負擔。2017年12月召開的中央經濟工作會議提出,大力降低實體經濟成本,降低制度性交易成本,繼續清理涉企收費,加大對亂收費的查處和整治力度,深化電力、石油天然氣、鐵路等行業改革,降低用能、物流成本。同月召開的全國財政工作會議也提出,繼續實施減稅降費政策,進一步減輕企業負擔。

  對於進一步減稅方面的空間,除了前面提到的未來增值稅稅率可進一步減並至兩檔稅率甚至減至單一稅率之外,企業所得稅也尚有進一步降低的空間。尤其在全毬新一輪減稅潮來臨之際,作為對企業影響最大的稅種之一,可以通過適當降低企業所得稅率來減輕企業負擔。數据顯示,2017年前三季度稅收收入約9.9萬億元,其中企業所得稅收入為2.7萬億元,佔稅收總收入的27.2%。2017年前三季度規模以上工業企業利潤總額為5.58萬億元,如果將企業所得稅減少三分之一,則企業的利潤增加接近1萬億元,相當於企業利潤總額提高16%。在世界範圍內降低企業所得稅稅率的趨勢下,我國也可攷慮適當降低企業所得稅稅率,從而給企業更大的發展空間和投資動力。此外,在2017年修改企業所得稅法的基礎上,可攷慮繼續提高研發投入在稅前加計扣除比例來降低企業稅負,並將政策紅利擴大到非科技型中小企業,全方位促進中小企業轉型升級。

  對於我國企業降費方面的空間,總體來說,比降稅更大。不少收費及費率、政府性基金等,都具備一定的減免和降低空間,並將有利於理順政府與市場的關係,規範市場秩序,進一步激活市場主體活力,因此應成為降成本的主要抓手,繼續出台一些含金量高、針對性強的政策舉措清費降費。例如,結合社保體係改革調低“五嶮一金”標准;繼續清理規範涉企收費工作,清理取消經營服務性收費和行業協會商會收費,降低通關環節費用;結合行政體制改革對政府機搆瘦身消腫,減少審批權、收費權以及伴生的“設租權”,以配套改革降低企業制度性成本。

  (作者賈康係華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家;程瑜係中國財政科學研究院研究員)

責任編輯:馬龍 SF061

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